Opere di urbanizzazione tra diritto europeo e furbate italiane!

20 gennaio 2017
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Realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria: la disciplina nazionale è contraria al diritto comunitario ed ai principi generali in materia di appalti pubblici.

Con la Legge n. 214 del 2011 (di conversione del DL 6 dicembre 2011, n. 201, cosiddetto Decreto “Salva Italia”) è stata approvata una modifica al Testo Unico in materia edilizia introducendo, all’art. 16, il comma 2-bis; questa norma, che consente di eseguire opere di urbanizzazione primaria d’importo inferiore alla soglia comunitaria, da parte del titolare del permesso di costruire o dei soggetti che stipulano una convenzione con il Comune, senza obbligo di applicare il Codice dei contratti, presenta alcune incongruenze e, di fatto, non sembra essere conforme ai principi del diritto comunitario in materia di appalti pubblici.

Nell’ambito della mia attività parlamentare, ho presentato diversi atti di sindacato ispettivo (in calce l’elenco) con lo scopo di mettere in evidenza le anomalie e le distorsioni generate da un’inesatta interpretazione ed applicazione di questa norma: durante il Question Time in Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici del 4 febbraio, ho chiesto notizie sull’attività d’indagine avviata dalla Commissione Europea (procedura EU Pilot n. 7994/2015/GROW) in merito alle modalità di applicazione dell’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001 previste nel capitolo 6, punto 2, delle Linee Guida per la realizzazione delle opere di urbanizzazione approvate dalla Giunta di Milano nel giugno 2013.

Con questa interrogazione (come con le precedenti) ho provveduto a segnalare al Governo il contrasto tra le modalità di determinazione dell’importo globale delle opere/attrezzature realizzabili all’intervento di un intervento urbanistico-edilizio – così come disciplinate dalle suddette Linee Guida – e la disciplina comunitaria (direttiva 2014/24/UE), nonché l’incompatibilità del citato art. 16, comma 2-bis con le disposizioni del nuovo Codice Appalti (Decreto legislativo n. 50 del 2016).

L’articolo 35 del Codice Appalti (nato a seguito dell’adozione di 3 direttive europee) stabilisce, infatti, al comma 9, che “per i contratti relativi a lavori e servizi, quando un’opera prevista o una prestazione di servizi può dare luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti distinti, è computato il valore complessivo stimato della totalità di tali lotti”, e che, quando quest’ultimo valore è pari o superiore alle soglie comunitarie stabilite, le disposizioni del codice si applicano all’aggiudicazione di ciascun lotto.

La medesima norma, al comma 6, prevede che “la scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto o concessione non può essere fatta con l’intenzione di escluderlo dall’ambito di applicazione delle disposizioni del presente codice relative alle soglie europee” e che “un appalto non può essere frazionato allo scopo di evitare l’applicazione delle norme del presente codice tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.

In riscontro alla sopra citata interrogazione (n. 5-07649 di febbraio 2016) il Governo ha riferito che la Commissione europea aveva chiesto chiarimenti riguardo al capitolo 6 delle menzionate Linee guida, che era stata inoltrata la risposta fornita dal comune di Milano, e che il dipartimento competente era in attesa della valutazione della Commissione; la stessa Commissione europea, il 22 novembre 2016, ha poi informato che la procedura EU Pilot 7994/15/GROW è ancora in corso e che sono state inviate al Governo delle domande aggiuntive dirette a chiarire nel dettaglio come vengono affidate in Italia le opere di urbanizzazione.

Ma vi è di più: alla attività di indagine svolta dalla Commissione Europea si aggiunge anche l’operato di ANAC. L’Autorità Nazionale Anticorruzione considera, infatti, le Linee Guida del Comune di Milano non conformi agli indirizzi che ha espresso in materia, visto che non specificherebbero l’obbligo di ricorrere alla gara nel caso in cui l’importo delle opere di urbanizzazione primaria sia superiore alla soglia comunitaria.

Risulta evidente quindi che l’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001 – il quale ammette l’esecuzione diretta e senza obbligo di applicare il Codice dei Contratti Pubblici delle opere di urbanizzazione primaria di importo inferiore alla soglia comunitaria – acconsente al frazionamento ed allo scorporo della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria dal complesso dei lavori connessi ad un intervento di trasformazione urbanistico-edilizia, e dunque eludere le regole (introdotte nel nuovo codice degli appalti) che invece devono trovare, in ogni caso, applicazione rispetto a lavori di importo superiore alla soglia, anche quando si procede alla loro aggiudicazione e realizzazione attraverso lotti funzionali e contratti distinti.

E’ chiaro che non si tratta di un problema solo milanese! Pensiamo, piuttosto, che il tentativo da parte del Comune di Milano di disciplinare – attraverso l’approvazione delle linee guida – l’applicazione dell’art. art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001, non sia altro che la conferma del fatto che tale disposizione, così come formulata, non possa considerarsi compatibile con i principi delle direttive comunitarie, atteso, peraltro, l’evidente contrasto con le nuove disposizioni nazionali in materia di appalti pubblici e concessioni, in particolare con l’articolo 35.

Attraverso il lavoro che sto portando avanti in Parlamento sto cercando di richiamare l’attenzione del Governo su questa tematica.

Crediamo che si debba provvedere nel senso di una diversa formulazione della norma contenuta nel Codice Edilizia al fine di non consentire il frazionamento (spesso fittizio) di un appalto – e dunque la conseguente disapplicazione delle disposizioni del codice – per tentare di aggirare quelle che sono le regole in materia di evidenza pubblica, che devono poter valere anche per questa tipologia di interventi senza che due norme così importanti (il codice degli appalti da una parte ed il Testo unico dell’Edilizia dall’altra) siano in contraddizione.